Il Casellario ANAC e la Sentenza TAR Lazio Roma, Sez. I-quater, 4 novembre 2024, n. 19343: Un’Analisi Sulle Modalità di Annotazione degli Inadempimenti nei Contratti Pubblici

La gestione del casellario informatico dei contratti pubblici, che raccoglie le informazioni relative agli operatori economici che hanno partecipato a gare e che hanno eseguito contratti con le pubbliche amministrazioni, rappresenta uno degli strumenti più importanti per la trasparenza e la corretta gestione degli appalti pubblici in Italia. Un aspetto cruciale di tale sistema riguarda le annotazioni che vengono effettuate a seguito di eventi significativi, come risoluzioni contrattuali, inadempimenti o altre problematiche rilevanti emerse durante l’esecuzione di contratti.

Il TAR Lazio, nella sentenza n. 19343 del 4 novembre 2024, si è trovato a esaminare una controversia in cui si contestava l’annotazione nel casellario informatico a seguito della risoluzione di un contratto da parte di una stazione appaltante. La decisione del Tribunale Amministrativo ha suscitato notevole interesse per i principi che ha sancito in merito all’applicazione delle norme sull’inadempimento e sulla risoluzione dei contratti pubblici, soprattutto in relazione all’utilità e alla legittimità dell’annotazione nel casellario ANAC.

Nel caso esaminato dal TAR, la OMISSIS s.r.l.s. (la ricorrente) era stata coinvolta in un appalto per la gestione dei parcheggi a pagamento di un Comune, a seguito di una determinazione n. 800 del 17 maggio 2021 che aveva aggiudicato l’appalto alla A.T.I. (associazione temporanea di imprese), di cui OMISSIS era capogruppo. Tuttavia, dopo la stipula del contratto nel novembre 2021, il Comune aveva disposto la risoluzione del contratto il 1° marzo 2022, adducendo come motivazioni gravi inadempimenti da parte dell’impresa.

Tra i principali inadempimenti contestati dalla stazione appaltante vi erano:

• Il rifiuto di sottoscrivere un atto modificativo del contratto, necessario per correggere errori formali riguardanti il canone minimo garantito e la percentuale di incassi da corrispondere al Comune.
• La mancata attivazione del servizio, nonostante fossero stati concessi ampi termini per l’esecuzione.
• La mancata integrazione della polizza fideiussoria, richiesta dal Comune per adeguarla ai nuovi importi contrattuali.

A seguito di questi fatti, l’ANAC aveva deciso di annotare l’inadempimento nel casellario informatico dei contratti pubblici, ai sensi dell’art. 213 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016), segnalando il “grave inadempimento” dell’impresa.

La ricorrente, OMISSIS s.r.l.s., ha impugnato la decisione dell’ANAC, presentando diversi motivi di ricorso. In particolare, la società ha contestato:

• La non corrispondenza tra le ragioni poste a base dell’annotazione e quelle indicate nella comunicazione di avvio del procedimento.
• La irrazionalità e la contraddittorietà dell’annotazione, ritenendo che l’ANAC avesse omesso un’adeguata istruttoria e non avesse considerato adeguatamente le circostanze che giustificavano alcuni dei comportamenti contestati.
• La violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sostenendo che la risoluzione del contratto non costituiva un “grave inadempimento” ai sensi della normativa applicabile, e che le problematiche relative alla polizza fideiussoria non fossero di tale gravità da giustificare una annotazione nel casellario.

Il casellario informatico dei contratti pubblici ha come finalità principale quella di raccogliere e rendere accessibili alle stazioni appaltanti informazioni sugli operatori economici, in particolare relativamente agli illeciti professionali e agli inadempimenti nei contratti pubblici. L’annotazione nel casellario è finalizzata ad informare le stazioni appaltanti su comportamenti precedenti che potrebbero influire sull’affidabilità di un operatore economico.

In questo contesto il codice prevede che l’ANAC gestisca il casellario e determini quali informazioni siano necessarie per garantirne l’efficacia. L’annotazione è obbligatoria in caso di violazioni gravi e reiterate degli obblighi contrattuali, ma può essere anche discrezionale se l’evento è meno grave, in relazione alla valutazione dell’utilità della notizia per le stazioni appaltanti.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 19343/2024, ha accolto parzialmente il ricorso della OMISSIS, annullando l’annotazione effettuata da ANAC. Il Tribunale ha posto particolare attenzione su alcuni aspetti fondamentali:

1. La tipicità dell’inadempimento: Sebbene la risoluzione del contratto fosse un atto che, secondo la normativa, rientrava tra i casi tipici di annotazione nel casellario, il Tribunale ha ritenuto che nel caso in esame l’inadempimento non fosse sufficientemente grave da giustificare l’iscrizione automatica. In particolare, la stazione appaltante ha commesso alcuni errori di procedura, tra cui incongruenze nelle richieste di polizza fideiussoria e incertezze sulla sorte stessa del contratto, che non sono state adeguatamente valutate dall’ANAC.
2. Gli errori della stazione appaltante: Il Tribunale ha sottolineato come la stazione appaltante, pur essendo la parte che ha deciso di risolvere il contratto, non avesse seguito una linea coerente e trasparente nelle proprie comunicazioni. Le richieste di integrazione della polizza fideiussoria, fatte in modo incoerente e in tempi non congrui, hanno creato confusione nell’impresa e ne hanno in parte giustificato i ritardi e le difficoltà nell’esecuzione del contratto.
3. La valutazione dell’inadempimento: L’ANAC, pur avendo un margine di discrezionalità nella valutazione dell’inadempimento e nell’iscrizione nel casellario, non ha tenuto conto in maniera adeguata delle circostanze concrete che avevano portato all’inadempimento. La presenza di elementi di straordinarietà, come gli errori di gestione amministrativa da parte della stazione appaltante e le difficoltà nell’integrazione della polizza, ha fatto sì che l’annotazione nel casellario risultasse sproporzionata rispetto alla gravità dell’inadempimento.
4. Il principio di proporzionalità: Il TAR ha ribadito il principio di proporzionalità nell’adozione delle sanzioni, evidenziando che l’inserimento nel casellario informatico non deve essere una misura automatica, ma deve sempre tenere conto delle circostanze concrete. La condotta della OMISSIS non era sufficientemente grave da giustificare l’impatto che una annotazione nel casellario avrebbe avuto sulla sua reputazione.

La sentenza del TAR Lazio sottolinea alcune questioni cruciali per la gestione del casellario ANAC e per l’applicazione delle sanzioni in caso di inadempimento contrattuale:

• L’importanza di un’istruttoria accurata: L’ANAC deve condurre un’istruttoria completa e prendere in considerazione tutte le circostanze prima di decidere l’annotazione nel casellario. Le stazioni appaltanti, a loro volta, devono garantire che la loro condotta sia trasparente e coerente per evitare che vengano influenzate le decisioni sull’affidabilità degli operatori economici.
• L’attenzione alla proporzionalità delle misure: L’adozione di misure come l’iscrizione nel casellario deve essere sempre proporzionata alla gravità dell’inadempimento, e l’ANAC deve giustificare con chiarezza ogni decisione, anche nei casi di inadempimenti lievi.
• La responsabilità delle stazioni appaltanti: In caso di risoluzione del contratto per inadempimento, le stazioni appaltanti devono assicurarsi che le loro azioni siano giustificate da una chiara e inequivocabile motivazione, evitando errori che possano compromettere la posizione degli operatori economici.

In conclusione, la sentenza rappresenta un importante precedente nella giurisprudenza amministrativa, confermando la necessità di un approccio equilibrato e ben motivato nella gestione delle annotazioni nel casellario ANAC.